五是缺乏强有力的安全生产执法手段。现行有关安全生产的法律、行政法规对安全生产违法行为及其法律责任的规定不够完整，有的对安全生产违法行为界定不清楚或者不准确，有的只有要求没有责任，有的虽有罚则但力度不够。对近年来突出的安全生产违法行为特别是非国有企业的安全生产违法行为，没有设定明确的法律责任。由于没有综合性的《安全生产法》，各级安全生产综合监管部门的法律地位、主要职责和执法手段无法可依，难以依法履行职责和实施行政执法。

 

　　目前我国正处于一个新的历史发展时期。在新形势下安全生产工作面临许多新情况、新问题、新特点，对安全生产监督管理工作也提出了新要求。加强安全生产法制建设，充分运用法律手段加强监督管理，是从根本上改变我国安全生产状况的主要措施之一。这是贯彻依法治国基本方略的客观要求，也是建设社会主义法治国家的必然选择。加强安全生产法治建设的首要问题是有法可依，因此制定一部综合性的《安全生产法》势在必行。加强安全生产立法，制定《安全生产法》的必要性，主要体现在4个方面：

　　1.它是依法加强监督管理，保证各级安全生产监督管理部门依法行政的需要

　　自2000年以来，为了适应安全生产形势和管理的需要，国家对安全生产监督管理体制进行了两次重大改革。1999年12月，国务院批准了煤矿安全监督管理体制改革方案，决定设立国家煤矿安全监察局，在20个(截至2010年底为25个)主要产煤省区设立正厅级的煤矿安全监察局，在68个(截至2010年底为71个)大中型煤矿矿区设立煤矿安全监察分局，建立了由国家垂直管理的煤矿安全监察执法体系。以煤矿安全监督管理体制改革为突破口，从体制上、组织上加强煤矿安全监察执法工作，实行煤矿安全管理与监察执法相分离。各级煤矿安全监察机构是履行国家煤矿安全监察职责的行政执法机构，主要负责检查监督煤矿贯彻执行有关安全生产法律、法规、规章和标准的情况，对煤矿安全违法行为依法实施行政处罚。继煤矿安全监督管理体制改革之后，为了全面强化监督管理，进一步理顺安全生产监督管理体制，2001年初国务院决定设立国家安全生产监督管理局，对全国的安全生产工作实施综合监督管理，重点对工矿商贸企业安全生产进行监督管理，指导、协调和监督其他有关部门负责的专项安全生产监督管理工作。2005年2月，国务院将原国家安全生产监督管理局升格为总局。目前各省、市、县都设立安全生产监督管理机构，全国的安全生产综合监管体系基本形成。

　　这两次安全生产监督管理体制改革的目的和目标，是要加强各级人民政府对安全生产工作的领导，强化安全生产监督管理部门的职能、手段和工作力度，实现依法行政。依法行政要求各级行政机关必须做到职权法定、程序法定和责任法定，在法制的框架下实施行政管理活动。各级安全生产监督管理部门要做到依法行政，必须有法可依，即通过法律形式确定安全生产综合监管部门的法律地位、法定职责和行政执法的措施、手段，规范其监督管理和行政执法行为。而现行的有关安全生产的法律、法规都是解决负责专项安全生产监督管理问题的单行立法，没有也不能对国家安全生产监督管理体制和安全生产综合监督管理部门的职责作出明确、具体的法律规定，只有通过综合性的安全生产立法才能规定。因此，制定统一的《安全生产法》，将安全生产体制和安全生产综合监督管理部门的职责法律化、制度化，依法建立健全具有权威性的、高效率的安全生产监督管理体系十分必要，迫在眉睫。

　　2.它是依法规范安全生产的需要

　　随着社会主义市场经济体制的建立，社会经济活动日趋活跃和复杂，各种经济成分、企业组织形式趋向多样化，生产经营单位已由国有企业、集体企业为主，变为国有企业、股份企业、私营企业、外商投资企业、个体工商户并存。这些生产经营单位的生产安全条件千差万别，安全生产工作出现了许多复杂的情况，存在着5个突出问题：

　　一是非公有制经济成分增多，对其安全生产条件和安全违法行为没有明确的法律规范和严厉的处罚依据，缺乏严格的安全生产准入制度。相当多的私营企业、集体企业、合伙企业和股份制企业不具备基本的安全生产条件，安全管理松弛，大多数老板“要自己的钱，不要别人的命”，违法生产经营或者知法犯法，导致事故不断，死伤众多。

　　二是企业安全生产管理缺乏法律规范，企业安全生产责任制不健全或者不落实，企业负责人的安全责任不明确，不能做到预防为主，严格管理;事故隐患大量存在，一触即发。

　　三是安全投入严重不足，企业安全技术装备老化、落后，带病运转，安全性能下降，抗灾能力差，不能及时有效地预防和抗御事故灾害。

　　四是一些地方政府监管不到位，地方保护主义严重。有的地方政府和有关部门对安全生产不重视，工作不到位，熟视无睹，疏于监管。有的官员甚至与企业相互勾结，搞权钱交易，徇私枉法，为不具备安全生产条件的企业违法生产经营“开绿灯”。

　　五是国家关于安全生产的基本方针、原则、监督管理制度和措施未能法律化、规范化，许多领域的安全生产监管无法可依。

　　要解决这些问题，必须依法对生产经营单位的安全生产保障条件、主要负责人和从业人员的安全责任、作业现场和安全设备的安全管理、事故防范和应急措施以及政府和安全生产监管部门的监督管理措施等做出全面的法律规范，使生产经营单位明确应当怎样确保安全生产以及安全生产违法的后果。五是缺乏强有力的安全生产执法手段。现行有关安全生产的法律、行政法规对安全生产违法行为及其法律责任的规定不够完整，有的对安全生产违法行为界定不清楚或者不准确，有的只有要求没有责任，有的虽有罚则但力度不够。对近年来突出的安全生产违法行为特别是非国有企业的安全生产违法行为，没有设定明确的法律责任。由于没有综合性的《安全生产法》，各级安全生产综合监管部门的法律地位、主要职责和执法手段无法可依，难以依法履行职责和实施行政执法。

 

　　目前我国正处于一个新的历史发展时期。在新形势下安全生产工作面临许多新情况、新问题、新特点，对安全生产监督管理工作也提出了新要求。加强安全生产法制建设，充分运用法律手段加强监督管理，是从根本上改变我国安全生产状况的主要措施之一。这是贯彻依法治国基本方略的客观要求，也是建设社会主义法治国家的必然选择。加强安全生产法治建设的首要问题是有法可依，因此制定一部综合性的《安全生产法》势在必行。加强安全生产立法，制定《安全生产法》的必要性，主要体现在4个方面：

　　1.它是依法加强监督管理，保证各级安全生产监督管理部门依法行政的需要

　　自2000年以来，为了适应安全生产形势和管理的需要，国家对安全生产监督管理体制进行了两次重大改革。1999年12月，国务院批准了煤矿安全监督管理体制改革方案，决定设立国家煤矿安全监察局，在20个(截至2010年底为25个)主要产煤省区设立正厅级的煤矿安全监察局，在68个(截至2010年底为71个)大中型煤矿矿区设立煤矿安全监察分局，建立了由国家垂直管理的煤矿安全监察执法体系。以煤矿安全监督管理体制改革为突破口，从体制上、组织上加强煤矿安全监察执法工作，实行煤矿安全管理与监察执法相分离。各级煤矿安全监察机构是履行国家煤矿安全监察职责的行政执法机构，主要负责检查监督煤矿贯彻执行有关安全生产法律、法规、规章和标准的情况，对煤矿安全违法行为依法实施行政处罚。继煤矿安全监督管理体制改革之后，为了全面强化监督管理，进一步理顺安全生产监督管理体制，2001年初国务院决定设立国家安全生产监督管理局，对全国的安全生产工作实施综合监督管理，重点对工矿商贸企业安全生产进行监督管理，指导、协调和监督其他有关部门负责的专项安全生产监督管理工作。2005年2月，国务院将原国家安全生产监督管理局升格为总局。目前各省、市、县都设立安全生产监督管理机构，全国的安全生产综合监管体系基本形成。

　　这两次安全生产监督管理体制改革的目的和目标，是要加强各级人民政府对安全生产工作的领导，强化安全生产监督管理部门的职能、手段和工作力度，实现依法行政。依法行政要求各级行政机关必须做到职权法定、程序法定和责任法定，在法制的框架下实施行政管理活动。各级安全生产监督管理部门要做到依法行政，必须有法可依，即通过法律形式确定安全生产综合监管部门的法律地位、法定职责和行政执法的措施、手段，规范其监督管理和行政执法行为。而现行的有关安全生产的法律、法规都是解决负责专项安全生产监督管理问题的单行立法，没有也不能对国家安全生产监督管理体制和安全生产综合监督管理部门的职责作出明确、具体的法律规定，只有通过综合性的安全生产立法才能规定。因此，制定统一的《安全生产法》，将安全生产体制和安全生产综合监督管理部门的职责法律化、制度化，依法建立健全具有权威性的、高效率的安全生产监督管理体系十分必要，迫在眉睫。

　　2.它是依法规范安全生产的需要

　　随着社会主义市场经济体制的建立，社会经济活动日趋活跃和复杂，各种经济成分、企业组织形式趋向多样化，生产经营单位已由国有企业、集体企业为主，变为国有企业、股份企业、私营企业、外商投资企业、个体工商户并存。这些生产经营单位的生产安全条件千差万别，安全生产工作出现了许多复杂的情况，存在着5个突出问题：

　　一是非公有制经济成分增多，对其安全生产条件和安全违法行为没有明确的法律规范和严厉的处罚依据，缺乏严格的安全生产准入制度。相当多的私营企业、集体企业、合伙企业和股份制企业不具备基本的安全生产条件，安全管理松弛，大多数老板“要自己的钱，不要别人的命”，违法生产经营或者知法犯法，导致事故不断，死伤众多。

　　二是企业安全生产管理缺乏法律规范，企业安全生产责任制不健全或者不落实，企业负责人的安全责任不明确，不能做到预防为主，严格管理;事故隐患大量存在，一触即发。

　　三是安全投入严重不足，企业安全技术装备老化、落后，带病运转，安全性能下降，抗灾能力差，不能及时有效地预防和抗御事故灾害。

　　四是一些地方政府监管不到位，地方保护主义严重。有的地方政府和有关部门对安全生产不重视，工作不到位，熟视无睹，疏于监管。有的官员甚至与企业相互勾结，搞权钱交易，徇私枉法，为不具备安全生产条件的企业违法生产经营“开绿灯”。

　　五是国家关于安全生产的基本方针、原则、监督管理制度和措施未能法律化、规范化，许多领域的安全生产监管无法可依。

　　要解决这些问题，必须依法对生产经营单位的安全生产保障条件、主要负责人和从业人员的安全责任、作业现场和安全设备的安全管理、事故防范和应急措施以及政府和安全生产监管部门的监督管理措施等做出全面的法律规范，使生产经营单位明确应当怎样确保安全生产以及安全生产违法的后果。




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