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解决政府投资项目超概算
时间:2013-04-01
来源：造价员考试网 浏览次数：134
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近年来，政府投资项目超概算现象较为突出，且超概算的幅度也较大。这不仅使政府投资项目的投资效益下降，也导致了政府对基本
近年来，政府投资项目超概算现象较为突出，且超概算的幅度也较大。这不仅使政府投资项目的投资效益下降，也导致了政府对基本建设投资的失控，扰乱了财政建设资金的计划安排，给项目的顺利实施留下隐患。
政府投资项目超概算的主要原因
项目前期工作深度不够。前期工作上，项目前期工作是控制项目规模和投资的关键环节，也是项目能否管好的基础和前提。然而长期以来，不少单位跑项目、争资金比较积极，但对前期工作却不够重视，往往东拼西凑一些没有工作基础的项目，然后再补做前期工作。由于前期工作深度不够，实地勘测不细，设计质量差、变更多，致使项目投资难以控制，工期一延再延，有的甚至出现重大工程质量事故。更有甚者，为了审批方便，故意压缩项目规模和投资，待工程开工建设后，才逐渐将原来隐匿未报的各项投资列举出来，要求调整概算、增补资金，使工程概算一超再超。
设计责任约束机制不健全。一是设计漏项和变更多。目前，不少政府投资项目的设计质量和水平令人不满意，设计漏项和变更多。有的设计人员对施工工艺了解少，施工经验少，设计出来的图纸难以施工；有的设计单位受项目单位的影响故意漏项，以达到不超过概算并获得投资主管部门批准项目的目的。二是普遍存在着技术与经济结合不够紧密的问题。现阶段，设计单位对政府投资项目往往只负技术和质量责任，不负工程成本和经济责任，只重视设计技术和工程的安全性，不注意技术经济分析和经济合理性。特别是由于政府投资项目的建设资金来源于公共，又以社会和环境效益为主，故其建设成本控制和经济合理性的问题更加容易被忽视。三是设计单位对控制投资缺乏动力与压力。由于现行设计费是按工程造价计取的，造价越高收费也就越高。由于设计方案对造价的合理性和项目的经济效益在这种取费办法中得不到反映，故设计单位优化设计方案的积极性不高。另外，为保险起见，设计单位尽量加大安全系数，结果出现了大量的“肥梁、胖柱、密钢筋”现象。另外，对设计人员在保障工程安全可靠和不降低功能的前提下，积极采用新工艺、新技术、新材料、新设备，节约工程造价的，也没有相应的激励机制。
项目传统运转模式存在缺陷。目前，政府投资项目基本上由业主单位组建诸如工程指挥部、基建办之类的机构进行管理。且人员有的是在本系统抽调，有的是临时借调。指挥部、基建办主要负责人往往是兼职，缺乏时间和精力对工程建设进行全过程的管理和指导。临时组建的项目管理机构，其人员素质参差不齐，缺乏项目管理的知识和经验，难以实现专业化管理，从而难免损失、浪费建设资金。这种建设模式的最大特点是“自建、自管、自用”，虽然可以使项目较好地体现使用要求，保证工程的适用性，但弊端也十分明显，即不符合社会分工的经济学原理。
各管理部门之间形不成监控的合力。经批复的初步设计文件是建设项目开展工作的主要依据，批复中核定的建设内容、规模、标准、总投资概算等控制指标必须严格遵守，并据此对工程造价进行严格的控制，不得任意突破，必须突破时应重新审批。但实际操作中，自行增加工程内容、扩大建设规模、提高建设标准，特别是重大设计变更和现场签证，普遍存在手续不完备和“先斩后奏”的问题，既成事实后才在调整概算中提交审批机关认可。各管理部门又各管各的，对工作缺乏足够的衔接，始终形不成监控的合力，最终使政府投资项目超概算的问题一直得不到很好的解决。
政策和规范标准调整比较多。工程投资是动态的，它随着政策的变化、国家规范标准的提高，工程概算随之调整。这些超概算因素是合理的，比如征地拆迁宏观政策变化，法定赔偿标准提高，市场价与概算定额提高不同步，建筑安全施工及文明施工需要而改变施工工艺等。据统计，这些方面原因造成投资增加约占整个超概算部分的10%左右。
控制概算的建议
要从根本上解决项目超概算的问题，应从项目的可行性研究开始，就严格按照基本建设程序操作。使用单位和建设单位的一把手必须高度认识超概算的严重危害性，并建立控制投资的奖惩机制。同时，各有关政府监控部门要认真履行职责，严惩故意超概算的项目及负责人。具体建议如下：
加快推行代建制。目前，政府投资项目，一般都由管理单位采取“指挥部”、“基建办”等“一次性业主”的模式自建自管自用。作为实施单位，本身就有投资扩张的冲动，是超概算的真正受益者，因此要从根源上解决超概算问题，必须将使用单位和建设单位分开。积极推进代建制，实现政府投资项目专业化建设管理，并最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。同时，对项目代建单位要实行严格的投资额包干制及奖惩制，切实扭转临时建设单位人员专业水平低、投资控制责任心不强的局面。
合理确定投资概算。项目业主单位必须充分认识项目前期工作的重要性，把项目建议书、可行性研究报告、初步设计等前期工作做深做细，对拟建项目的各建设方案从技术经济方面进行综合评价，并在优化建设方案的基础上，编制高质量的投资概算，使其在建设项目过程中真正起到控制项目总投资的作用。
推行限额设计和设计监理制度。将建设项目决算造价与设计费紧密挂钩，使设计变更减少到最低限度。要推行限额设计，对设计变更超过正常额度的设计单位，采取扣减设计费、公开曝光或限制其承担政府投资项目设计任务等措施，促使设计单位提高设计深度、改善设计质量。同时推行设计监理，打破设计单位自我控制的单一局面。
加大监控力度。控制投资造价是一个逐步深化、细化和逐步接近实际的渐进过程，前阶段指导控制后阶段，后阶段受前阶段的制约。在国家规定的统一造价政策和标准指导下，各个阶段都要增强控制造价的意识：项目审批部门要严格把关，对项目建议书批复的建设规模，原则上在可行性研究报告、初步设计等后续工作中不得突破；财政部门、审计部门要加强政府投资项目的审计监督，提高政府投资管理水平和投资效益。
加强中介机构管理。由于各类中介机构市场化运作时间短，从业人员水平参差不齐，重业务量，轻投资控制。而建设单位管理经验不足，对中介机构信任过度，造成许多项目看上去监管很有力，而实际上发挥的作用有限，尤其是工程造价控制方面。作为建设单位，自身也有必要加强专业人员的素质，对中介机构提供的设计、预算、决算等咨询成果加强监管和约束，特别是在合同中引入造价控制惩罚机制，迫使其增强责任感，提高工作质量。项目单位和参与政府投资项目评估咨询、勘察、设计、监理的单位要尽职尽责，应对其服务质量和主要结论承担责任。建议政府投资主管部门要建立中介机构信用档案记录制度。
建立项目后评价制度。项目后评价是指在工程项目竣工投产、运营一段时间后，对项目立项决策、设计、招投标、施工、竣工投产和运营等全过程进行系统评价的一种技术经济活动。通过对项目活动实践的检验总结，确定项目预期的目标是否达到；项目是否合理有效；项目的主要效益指标是否实现；通过分析评价找出成败原因，总结经验教训；并通过及时有效的信息反馈，为未来新项目的决策和提高，为完善投资决策管理水平提出合理建议，同时，也为后评价项目实施运营中出现的问题提出改进意见，从而达到提高投资效益的目的，治愈建设成本难以控制的痼疾。
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政府投资项目超概算的主要原因
项目前期工作深度不够。前期工作上，项目前期工作是控制项目规模和投资的关键环节，也是项目能否管好的基础和前提。然而长期以来，不少单位跑项目、争资金比较积极，但对前期工作却不够重视，往往东拼西凑一些没有工作基础的项目，然后再补做前期工作。由于前期工作深度不够，实地勘测不细，设计质量差、变更多，致使项目投资难以控制，工期一延再延，有的甚至出现重大工程质量事故。更有甚者，为了审批方便，故意压缩项目规模和投资，待工程开工建设后，才逐渐将原来隐匿未报的各项投资列举出来，要求调整概算、增补资金，使工程概算一超再超。
设计责任约束机制不健全。一是设计漏项和变更多。目前，不少政府投资项目的设计质量和水平令人不满意，设计漏项和变更多。有的设计人员对施工工艺了解少，施工经验少，设计出来的图纸难以施工；有的设计单位受项目单位的影响故意漏项，以达到不超过概算并获得投资主管部门批准项目的目的。二是普遍存在着技术与经济结合不够紧密的问题。现阶段，设计单位对政府投资项目往往只负技术和质量责任，不负工程成本和经济责任，只重视设计技术和工程的安全性，不注意技术经济分析和经济合理性。特别是由于政府投资项目的建设资金来源于公共，又以社会和环境效益为主，故其建设成本控制和经济合理性的问题更加容易被忽视。三是设计单位对控制投资缺乏动力与压力。由于现行设计费是按工程造价计取的，造价越高收费也就越高。由于设计方案对造价的合理性和项目的经济效益在这种取费办法中得不到反映，故设计单位优化设计方案的积极性不高。另外，为保险起见，设计单位尽量加大安全系数，结果出现了大量的“肥梁、胖柱、密钢筋”现象。另外，对设计人员在保障工程安全可靠和不降低功能的前提下，积极采用新工艺、新技术、新材料、新设备，节约工程造价的，也没有相应的激励机制。
项目传统运转模式存在缺陷。目前，政府投资项目基本上由业主单位组建诸如工程指挥部、基建办之类的机构进行管理。且人员有的是在本系统抽调，有的是临时借调。指挥部、基建办主要负责人往往是兼职，缺乏时间和精力对工程建设进行全过程的管理和指导。临时组建的项目管理机构，其人员素质参差不齐，缺乏项目管理的知识和经验，难以实现专业化管理，从而难免损失、浪费建设资金。这种建设模式的最大特点是“自建、自管、自用”，虽然可以使项目较好地体现使用要求，保证工程的适用性，但弊端也十分明显，即不符合社会分工的经济学原理。
各管理部门之间形不成监控的合力。经批复的初步设计文件是建设项目开展工作的主要依据，批复中核定的建设内容、规模、标准、总投资概算等控制指标必须严格遵守，并据此对工程造价进行严格的控制，不得任意突破，必须突破时应重新审批。但实际操作中，自行增加工程内容、扩大建设规模、提高建设标准，特别是重大设计变更和现场签证，普遍存在手续不完备和“先斩后奏”的问题，既成事实后才在调整概算中提交审批机关认可。各管理部门又各管各的，对工作缺乏足够的衔接，始终形不成监控的合力，最终使政府投资项目超概算的问题一直得不到很好的解决。
政策和规范标准调整比较多。工程投资是动态的，它随着政策的变化、国家规范标准的提高，工程概算随之调整。这些超概算因素是合理的，比如征地拆迁宏观政策变化，法定赔偿标准提高，市场价与概算定额提高不同步，建筑安全施工及文明施工需要而改变施工工艺等。据统计，这些方面原因造成投资增加约占整个超概算部分的10%左右。
控制概算的建议
要从根本上解决项目超概算的问题，应从项目的可行性研究开始，就严格按照基本建设程序操作。使用单位和建设单位的一把手必须高度认识超概算的严重危害性，并建立控制投资的奖惩机制。同时，各有关政府监控部门要认真履行职责，严惩故意超概算的项目及负责人。具体建议如下：
加快推行代建制。目前，政府投资项目，一般都由管理单位采取“指挥部”、“基建办”等“一次性业主”的模式自建自管自用。作为实施单位，本身就有投资扩张的冲动，是超概算的真正受益者，因此要从根源上解决超概算问题，必须将使用单位和建设单位分开。积极推进代建制，实现政府投资项目专业化建设管理，并最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。同时，对项目代建单位要实行严格的投资额包干制及奖惩制，切实扭转临时建设单位人员专业水平低、投资控制责任心不强的局面。
合理确定投资概算。项目业主单位必须充分认识项目前期工作的重要性，把项目建议书、可行性研究报告、初步设计等前期工作做深做细，对拟建项目的各建设方案从技术经济方面进行综合评价，并在优化建设方案的基础上，编制高质量的投资概算，使其在建设项目过程中真正起到控制项目总投资的作用。
推行限额设计和设计监理制度。将建设项目决算造价与设计费紧密挂钩，使设计变更减少到最低限度。要推行限额设计，对设计变更超过正常额度的设计单位，采取扣减设计费、公开曝光或限制其承担政府投资项目设计任务等措施，促使设计单位提高设计深度、改善设计质量。同时推行设计监理，打破设计单位自我控制的单一局面。
加大监控力度。控制投资造价是一个逐步深化、细化和逐步接近实际的渐进过程，前阶段指导控制后阶段，后阶段受前阶段的制约。在国家规定的统一造价政策和标准指导下，各个阶段都要增强控制造价的意识：项目审批部门要严格把关，对项目建议书批复的建设规模，原则上在可行性研究报告、初步设计等后续工作中不得突破；财政部门、审计部门要加强政府投资项目的审计监督，提高政府投资管理水平和投资效益。
加强中介机构管理。由于各类中介机构市场化运作时间短，从业人员水平参差不齐，重业务量，轻投资控制。而建设单位管理经验不足，对中介机构信任过度，造成许多项目看上去监管很有力，而实际上发挥的作用有限，尤其是工程造价控制方面。作为建设单位，自身也有必要加强专业人员的素质，对中介机构提供的设计、预算、决算等咨询成果加强监管和约束，特别是在合同中引入造价控制惩罚机制，迫使其增强责任感，提高工作质量。项目单位和参与政府投资项目评估咨询、勘察、设计、监理的单位要尽职尽责，应对其服务质量和主要结论承担责任。建议政府投资主管部门要建立中介机构信用档案记录制度。
建立项目后评价制度。项目后评价是指在工程项目竣工投产、运营一段时间后，对项目立项决策、设计、招投标、施工、竣工投产和运营等全过程进行系统评价的一种技术经济活动。通过对项目活动实践的检验总结，确定项目预期的目标是否达到；项目是否合理有效；项目的主要效益指标是否实现；通过分析评价找出成败原因，总结经验教训；并通过及时有效的信息反馈，为未来新项目的决策和提高，为完善投资决策管理水平提出合理建议，同时，也为后评价项目实施运营中出现的问题提出改进意见，从而达到提高投资效益的目的，治愈建设成本难以控制的痼疾。
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